城市擴張下的土地違法衝動
本刊記者/徐天
發於2020.12.21總第977期《中國新聞週刊》
在中國的土地違法問題中，政府是繞不開的角色。業內有個說法：二八論。公司或個人主導的土地違法案件，數量上佔80％，所涉土地面積佔20％。政府主導或參與的土地違法案件，數量上僅佔20％，但所涉土地面積則高達80％。
事實上，我國從二十年前就已採取措施，限制並規範土地利用，後來陸續開展衛片執法檢查、土地督察等多項行動。相關動作不斷升級，但據《中國新聞週刊》採訪相關主管部門瞭解到，當前的土地違法問題，仍然“量大面廣”，且或多或少都能看到地方政府的影子。
地方政府既是違法主體，又是保護主體，這樣的矛盾體已經存在多年。《中國新聞週刊》在採訪中瞭解到，當前地方政府明目張膽進行土地違法的案例相較前些年已經減少。而更常見的情況是，某個企業或者某個項目違法，政府默許甚至影影綽綽地鼓勵這種行為。
重大項目土地違法的“潛規則”
9月17日，自然資源部宣佈要掛牌督辦11起土地違法案件，隨後公開通報了18起與耕地相關的重大典型違法違規案件。兩次通報中，都有數個地方政府主導的土地違法案件，包括：江蘇省揚州市違法佔地建設廖家溝城市中央公園等項目案，江西省南昌市原新建縣人民政府違法批地案，海南省三亞市對違法用地壓案不查案等。
“景觀工程”過度化是近幾年來土地違法的新特徵。自然資源部曾通報，從2017年以來，至少有1368個城市景觀公園、沿河沿湖綠化帶、湖泊溼地公園、城市綠化隔離帶等人造工程未辦理審批手續，涉及耕地18.67萬畝，永久基本農田5.79萬畝。
不過，近20年來更普遍的土地違法用途，仍然是投資建設地方大型項目。從相關部門掌握的情況來看，當前被查處的違法行為中，與房地產開發等商業行為相關的項目，並不在多數，更多的是國家、省級重大項目涉嫌土地違法。
相關部門負責人在接受《中國新聞週刊》採訪時解釋，各個地市能拿到的供地指標是有限的，這種情況下，他們首先會將指標供給地市自己引進的項目，比如某個工業園區的建設。至於國家、省級的重點項目，例如鐵路、高鐵站的修建，地市往往抱有僥倖態度：“這種重點項目，哪怕土地違法又怎麼樣？最後一定會辦手續‘轉正’的。”
原國土資源部土地諮詢中心的一位不具名人士曾在接受《中國房地產報》採訪時介紹，鐵路建設違法違規用地非常嚴重，佔所有違法用地的40％以上。一位原國土資源部副部長曾直言，“有的建設單位認為國家、省級重點工程是由上級決策的，於是就理直氣壯地違法用地大幹快上，有的項目甚至都竣工驗收了，還沒有辦理任何用地手續。”
2019年底，自然資源部通報了31個典型違法違規案件。其中一個是，遼寧省中國鐵路瀋陽局集團有限公司違法佔地建設鐵路物流倉儲項目案。從2013年起，中國鐵路瀋陽局集團有限公司未經批準擅自佔用三個村的289.85畝土地建設了3個大型鐵路物流倉儲項目，其中耕地140.85畝。
上述負責人告訴《中國新聞週刊》，某個在建的鐵路項目，用地計劃送到主管部門報批，未等批準，項目已經動工。據他們瞭解，鐵路部門要求必須在某個時間點通車，而項目方為了找符合預算的佔補平衡指標，就花去8個月時間。若要等審批流程全部走完再開工，恐怕無法在指定時間通車。但他們也知道，土地違法是紅線，有被相關部門查到的風險。項目方想，左也是捱打，右也是捱打，反覆權衡利弊，還是決定直接開工。
在查類似重點項目案件的會議紀要時，上述負責人發現，政府通常會要求土地部門必須在某個時間段內把土地手續辦齊，讓重大項目落地。但這個要求是不合常理的，甚至可以說絕對辦不下來。當然，相關領導並不會提出“土地手續辦不下來就不準開工”的要求。這是各方都心知肚明的一種局面，政府不明示，但項目註定會違法違規上馬。
原國土資源部規劃司司長董祚繼曾表示，城市的擴張佔用的大量土地一半以上是耕地。項目實施要用土地，哪怕違法違規，也必須面臨一個現實問題，土地在農民手中，怎麼拿過來？
一個最常見的手段是，以租代徵。通過租用農民集體土地，來擴大建設用地規模，進行非農化建設。一方面規避了農用地轉用和土地徵收審批，另一方面也逃避了繳納相關稅費以及增減掛鉤、佔補平衡的義務。不久前，《新京報》報道，河北省邯鄲市成安縣為了建設縣城新區，從2016年秋收後，與多個村的村委會及村民簽訂了租地補償協議書，租佔約8700畝耕地，興建人工湖、公園、商品房小區。一位村民在接受《新京報》採訪時回憶，租賃費每畝每年1000元，由縣財政支付。
上述負責人告訴《中國新聞週刊》，當前，以租代徵依然是土地違法中的常見手段，也是執法查處的重點問題。另一個相比以租代徵更隱蔽、甚至更難以定性為“違法”的手段，是濫用增減掛鉤。
土地增減掛鉤，是依據土地利用總體規劃，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，節約集約利用建設用地等目標。濫用增減掛鉤的問題也已存在多年。早在2010年，時任中央農村工作領導小組副組長陳錫文就在全國兩會上痛批這一現象。不過，上述相關部門負責人告訴《中國新聞週刊》，濫用增減掛鉤與“以租代徵”有所不同。後者未經審批，是典型的違法問題。而濫用增減掛鉤是經過法定程序審批，屬地方政府鑽法律、政策的空子，因此在執法上存在一定的困境。
央地博弈
土地手續審批過程，是一場央地博弈。國家土地督察北京局的耿未名曾在自己的博士論文中對此做過剖析：中央政府作為國家全局代表，承擔著耕地保護責任，追求經濟和社會的可持續發展，兼顧眼前利益和長遠發展；而地方政府作為某一地方區域的代表，追求某一區域局部利益最大化，往往站在自我角度，其行為具有短視性。
2015年，時任國土資源部規劃司司長董祚繼就曾公開表示，最近十餘年間，為保18億畝耕地紅線，中央始終嚴格控制供地指標，希望能遏制圈地亂象，並盤活批而未供的閒置土地。
一組公開數據顯示，2018年和2019年，我國消化處置了2016年以前批而未供以及閒置土地890多萬畝，相當於2019年全國安排的新增建設用地量500萬畝的1.8倍。而從自然資源部公佈的數據看，2017年以前批而未供的土地還有大約1450萬畝，存量盤活的潛力很大。
不過，中國農業大學土地科學與技術學院教授孔祥斌對《中國新聞週刊》指出，盤活存量確實能提高土地利用效率，但是隨著產業的發展，尤其是產城融合觀念的深入，有的區域盤活之後，仍然存在擴張需求。另外，東中西部的城市化水平不同，存量也不同。現實的情況是，必然有一些城市存量不夠用。若要發展，新增建設用地是必經之路。
中央要平衡全國各省的需求，而就省內而言，某個地級市需要和省會城市、其他地級市競爭供地指標，每個城市能拿到的供地指標註定是有限的。另外，土地審批流程耗時較長，整個流程短則一兩年，長則三五年。對一個招商引資的項目來說，若投資方幾年都看不到收益，自然會撤資。因此，地方政府為了留住這些項目，在報批土地手續之中乃至之前，就會選擇默許其違法佔地建設。
以南充市政府違法批地案來看，已被違法批準使用的土地有3339.09畝，其中有一半多的土地是有供地指標的，另有1400多畝土地需要通過增減掛鉤、佔補平衡等手段購買指標。當時的南充市政府為了快速推進城市開發建設，就選擇了繞過土地審批手續，違法批準使用土地。
此外，時任南充市政府班子對城市發展所需土地面積和地方財政承載能力存在誤判。在違法批地問題未被發現的那幾年，被違規確權的2.38萬畝國有河灘地都可以開發利用。最終，南充市只批準使用了其中的3339.09畝。這也恰恰是中國當前有大量批而未供的閒置土地的普遍原因。
不過，中國土地學會副理事長、中國土地勘測規劃院原院長兼黨委書記黃小虎告訴《中國新聞週刊》，雖然地方政府土地違法問題較多，但如果只把板子打在地方政府身上，不夠客觀。
黃小虎指出，1993年分稅制改革後，中央財政收入增加，地方財政逐漸弱勢，直到1998年《土地管理法》修改，各地都迅速找到了竅門，徵地、賣地、招商引資，甚至以土地抵押借貸，土地財政就此形成。此外，國家提出了一系列發展戰略，包括西部大開發、中部崛起、東北振興，全國各地你追我趕、全面開花，其中的核心需求之一就是土地資源。官員的管理考核機制也主要看GDP、招商引資。從發展戰略到幹部制度，都鼓勵大幹快上，土地資源因此被極大的浪費。
四川大學公共管理學院副教授唐鵬告訴《中國新聞週刊》，他在走訪調研中發現，一些地市正在建設的項目，有三四個都是土地違法項目。省裡每年會酌情給土地指標，讓其中一兩個迫不得已、必須轉正的項目“合法化”，比如已經建成、無法拆除的項目，或者能給城市未來發展帶來巨大收益的項目。當然，地方官員的博弈談判能力也極為重要。
中國地質大學土地科學技術學院院長吳克寧在接受《中國新聞週刊》採訪時感慨，當前仍有不少基層政府一把手想著要靠土地財政發展經濟，觀念難以扭轉。招商引資時，對方要哪塊地，政府就給他哪塊地。不符合土地總體規劃？去申請調整規劃。沒有供地指標？一邊開工一邊走審批流程等待指標。這些觀念和模式仍然十分流行和普遍。
地方自查“失之於寬，失之於軟”
為了督促解決地方發展中的土地違法問題，自然資源部採取了一系列措施，最重要的是衛片執法檢查及土地督察。
2000年，我國在北京等25個省66個城市首次開展全國土地衛片執法檢查。簡單地說，就是對比一年中不同時間段的衛星遙感圖片，檢查土地利用變化情況。最初，衛片執法檢查一年一次，2009年時，覆蓋了全國所有縣級行政區。2019年時，檢查頻次提高到一季度一次。
與之相配套的工作也在逐漸升級。最初，衛片執法檢查會發現、查處、通報。2008年，開始約談相關地方政府。2009年衛片執法檢查覆蓋全國時，依據原國土資源部、監察部、人力資源和社會保障部第15號令，首次對違法違規土地面積達到當年新增建設用地面積15％以上地區的行政首長實施問責。去年，自然資源部強調土地違法嚴重地區要進行指標扣減，實施“違增掛鉤”，倒逼地方主動整改、消除違法狀態，從而遏制和預防違法。
土地督察制度則始於2006年。原國土資源部向各地方派駐了9個督察局，後者的主要職能，是對省級和計劃單列市政府的耕地保護責任目標落實情況、土地執法情況等進行監督。
為了保持對土地違法行為的高壓態勢，從2009年起，原國土資源部在通報典型案件之餘，開始掛牌督辦案件，公開督促有關省級國土資源主管部門依法依規查處案件。
《中國新聞週刊》在採訪中瞭解到，作為地方政府的組成部門，自然資源主管部門去查處地方政府的土地違法問題，存在很多現實困難。
土地違法項目多是招商引資或民生重點項目，對地方經濟發展至關重要。對這類項目或者“因公違法”的領導，地方上普遍持理解、同情的態度，地方自然資源部門去查案，其他部門未必願意配合。即便是省自然資源廳去地市查案，也會有顧慮。
自然資源部執法局負責人在接受媒體採訪時指出，一段時期以來，一些地方在土地執法方面失之於寬，失之於軟。有的一味片面強調保障發展，在嚴格執法、保護資源方面有所弱化；有的片面強調土地執法屬地管轄，省市兩級執法人員長期不直接查案，僅停留在面上的督導督辦；有的辦案能力和鬥爭精神明顯不足，繞開問題走，執法不嚴；有的缺乏上手辦案的勇氣和能力，對違法用地不敢“亮劍”，出現不會查、不敢查的被動局面。
（2017年7月，吉林白城市鶴鳴湖一角。2012年至2014年，白城市新開城市建設集團有限公司以鶴鳴養魚場為名，未經批準擅自佔用白城生態新區土地1002.90畝建設人工景觀湖，其中耕地895.65畝。圖/視覺中國）
為了扭轉這一被動局面，原國土資源部從2016年起開始親自立案查處案件，並公開通報。前述的南充市政府違法批地案，就是自然資源部組建後，首個部本級直接立案查處的案件。
不過，因人手有限，自然資源部本級立案查處並未規模化。據《中國新聞週刊》瞭解，更切合實際的路徑是，通過相關個案的查處和通報，在一定時間內形成震懾。比如，在自然資源部通報了南充市政府違法批地案之後，四川省乃至全國各省市都在自查“國有河灘地”的確權和使用問題。
查糾困境
不過，即便是自然資源部立案查處，當前也存在法律依據、程序銜接方面的種種困難。
一個最典型的困境是，中國對於“耕地”並無法律意義上的界定，並不存在一個法定數據庫，對每一塊土地都標好座標，明確性質界定。自然資源部門查案時的依據，主要來自土地的現狀調查。但現實情況是，各方對於土地的性質認定，會產生矛盾，影響案件查處。
據《中國新聞週刊》瞭解，國家相關部委在整治清理一處高爾夫球場時，就遇到了土地性質界定問題。投資開發商是專門做農業機械的企業，對方辯稱，這塊地不是高爾夫球場，而是“草坪試驗基地”。
中國對高爾夫球場同樣沒有法定標準。於是，調查組清理整治的前提，變成需先證明，眼前這塊佔地1000多畝的場地，就是高爾夫球場。調查組特意請了中國高爾夫球協會的相關專家，講解高爾夫球場地的建設特徵。然後挖開土層，看到地下鋪設了專業管道、砂石等等，顯然是高爾夫球場的標配。另外，調查組抽絲剝繭，找到了該場地對外宣傳時，就自稱高爾夫球場的證據，最終拍板認定此處為高爾夫球場，並整治清理。
在調查組看來，作為整合了多方專家的最權威調查組，他們尚且碰到了土地的身份界定難題，更遑論各省區市的自然資源部門在調查土地違法案件時所碰到的困難了。
《中國新聞週刊》在採訪中瞭解到，有的時候，地方官員主動承認自己參與土地違法案件，並不是因為找不到理由強行辯解，而是為了仕途考慮，不想硬扛。對官員來說，認下這個錯，受到的懲罰往往不會太重。
（2017年10月，江蘇百園農業科技有限公司未經批準擅自佔用淮安市淮陰區馬頭鎮舊縣村土地375.10畝建設集牡丹、芍藥科學研究與休閒觀光於一體的樂田小鎮項目，其中耕地333.01畝、永久基本農田10.84畝。圖/中新）
吳克寧告訴《中國新聞週刊》，官員問責也存在地方保護主義。同儕們對於這類不謀私利的“因公違法”持同情甚至認可態度，官員若在土地違法問題上被查到，多半會認為自己“倒黴”。處分通常來說不會太重，上級部門還有可能因為他“有所作為”將其調任升官。為此，數名相關領域研究專家都曾呼籲，應在官員考核體系中，實現土地違法問題的一票否決制。
最高人民法院在2000年6月出臺了《關於審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若幹問題的解釋》，認定“非法轉讓、倒賣基本農田5畝以上”屬於非法轉讓、倒賣土地使用權罪的定罪界限。但如果是政府官員的職務犯罪，卻需達到“非法批準徵用、佔用基本農田10畝以上”。很明顯，司法解釋對於政府官員的土地違法行為處罰更輕。
自然資源部門在查處相關案件後，移送司法機關，也會碰到難題。《中國新聞週刊》在採訪中獲知，因地方保護主義，存在地方公安局、檢察院不認可自然資源部門所查處的案件，將案件退回的情況。也正因此，土地違法案件的查處效果大打折扣。據瞭解，到目前為止，政府官員因土地違法案件受到刑事處罰的，寥寥無幾。
但是，土地違法是否入刑，其所產生的威懾、警示效果大大不同，甚至可以決定地方官員是否還敢參與土地違法案件。當前，相關部委正在和公安部、最高人民檢察院、最高人民法院建立銜接機制，對土地違法案件的判定標準、移交程序等形成統一共識。
土地違法項目的後續整改也是難題。如果相關民生工程、工業園區或者房地產項目已經建成，並投入使用，事後才發現存在土地違法問題，拆還是不拆？拆，會浪費巨大的財力人力，且引發社會震盪；不拆、使之合法化，又會導致項目“綁架”管理。唐鵬認為，自然資源部門應進一步處理好預防違法和事後違法查處的關係。用好衛片執法調查等手段，花更多的時間和精力，投入到事前事中的預防違法上去。一旦發現違法苗頭，立刻查處。
另外，在發展與保護這對矛盾體中，還存在一些長期問題需要被釐清。孔祥斌指出，中國還處在城市化進程之中，地方的發展權不應被剝奪，更不能為了保護就禁止發展。主管部門的相關負責人也在接受《中國新聞週刊》採訪時說，曾有地方官員對他們直言，保住了土地，卻失去了地方發展的機遇，保不住當地人的飯碗。黃小虎告訴《中國新聞週刊》，這些年來，國家對於地方經濟發展和官員考核體系的導向都有所變化，但地方發展權的補償問題還需進一步探索。
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