鄧楓、張璐
2月8日下午，由全國經濟地理研究會、財達證券股份有限公司共同主辦的“推動京津冀協同發展研討會”在京召開。雄安新區投融資專業委員會發布了《四川省地方政府投融資平臺轉型發展評價報告》。報告研究探討了四川省地方政府投融資平臺的轉型發展，分別就四川省級、地市級、縣級的政府投融資平臺排名情況進行分析，同時結合當前四川省各地方政府面臨的政策環境，緊扣優化戰略定位，防範債務風險的中心思想，總結出了轉型發展的思路，提出了轉型發展的建議。報告主要內容如下（節選）：
第一部分四川省地方政府投融資平臺排名情況
該部分內容通過構建政府投融資平臺轉型發展評價指標體系，根據地方政府政府投融資平臺數據庫（2019），計算整理四川省省、地級市、區縣三級地方政府投融資平臺轉型發展評價排名1。通過對165家樣本企業排名結果歸納分析，省、地級市、區縣三級排名榜第一名分別為四川發展有限責任公司、成都經開產業投資集團有限公司、成都空港興城投資集團有限公司。從主體評級來看，參與排名的35家企業，AAA級有13家，AA+級有21家，AA級有101家，A+級有1家，A-級有1家，無主體評級1家，反映出四川省政府投融資平臺整體資質不強。從各級入榜企業的主體評級來看，省級榜單入選企業以AA+級別為主，地市級和區縣級榜單入選企業以AA級別為主。
一、四川省省級政府投融資平臺排名情況
四川省省級政府投融資平臺排名一覽表
四川發展有限責任公司2019年末實收資本達到740.41億元，總資產規模達到11，470.07億元，並掌握四川省內較多壟斷性資源，包括四川省內多數已通車高速公路，四川省境內鐵路、公路、內河航運等交通基礎設施項目的特許經營權，下屬子公司四川水電是是四川省地方電力系統農網、城網、小水電代燃料和農村電氣化建設項目的總業主等。四川發展有限責任公司資產負債率較高，受疫情影響，公司主要業務板塊業績下滑，未來投資支出較大。截至2020年9月末，公司總資產為12，122.30億元，淨資產為3，205.31億元，資產負債率為73.56%。2020年1-9月，公司營業收入為1，579.50億元，淨利潤為-3.50億元。四川省省級政府投融資平臺排名情況見上表，共有8家企業。從公司主體評級來看，AAA級有2個，AA+級有3個，AA級有3個。各級別分佈較為平均。省級榜單的8家企業，四川金鼎產融控股有限公司為四川省水電投資經營集團有限公司的子公司，四川鐵投城鄉投資建設集團有限責任公司及四川成南高速公路有限責任公司為四川發展有限責任公司的子公司。
四川省港航開發有限責任公司作為四川省港航投資集團有限公司核心子公司及四川省航電建設的重要主體，在多元化業務、股東背景以及政府支持等方面具備的綜合優勢。公司發電量、港口吞吐量、油品貿易量均快速增長，帶動營業收入快速增長，盈利能力有所提升，並持續獲得政府大力支持。同時公司盈利能力仍較弱、在建工程投資規模大、水電板塊受自然條件影響大等因素可能給其信用基本面帶來的不利影響。隨著在建電站的建成投產，公司水電裝機有望實現大幅增長；公司結合自身具備的資源優勢及開發經驗，未來重點開發旅遊綜合項目，為公司業務增長提供了進一步上升空間。截至2020年9月末，公司總資產為400.93億元，淨資產為164.74億元，資產負債率為58.91%。2020年1-9月，公司營業收入為67.36億元，淨利潤為-0.78億元。
四川省紫坪鋪開發有限責任公司是省屬大型國有企業，公司為四川省國資委監管功能Ⅱ型企業，公司的基本功能主要有：以灌溉、供水為主，兼顧發電、防洪、環境保護、旅遊等綜合效益，對紫坪鋪水利樞紐工程進行調度運行管理，提高都江堰灌溉區灌溉供水保證率，為下遊地區特別是成都市提供工業、生活、生態環境用水，提高岷江中下遊地區防洪能力，為新增灌區提供水源。截至2020年9月末，公司總資產為50.30億元，淨資產為21.29億元，資產負債率為57.67%。2020年1-9月，公司營業收入為5.27億元，淨利潤為1.30億元。
四川省水電投資經營集團有限公司公司是經四川省政府批準成立的國有獨資大型一類企業，負責投資、經營、管理省級地方電力國有資產，是四川省地方電力系統農網、城網、缺電縣、無電地區和農村電氣化建設項目的總業主，是全省農村水電建設的投資主體、融資載體和經營實體。截至2020年9月末，公司總資產為768.66億元，淨資產為221.01億元，資產負債率為71.25%。2020年1-9月，公司營業收入為55.50億元，淨利潤為6.40億元。
四川省投資集團有限責任公司為四川省政府的主要投資主體及國有資產的經營主體，兼有地方政府投資控股公司和為投資項目融資的職能，對省內基礎設施領域的大型優質項目進行投資，控、參股了眾多能源、工業及現代服務業公司。截至2020年9月末，公司總資產為898.23億元，淨資產為403.75億元，資產負債率為55.05%。2020年1-9月，公司營業收入為94.00億元，淨利潤為28.87億元。
二、四川省地市級政府投融資平臺排名情況
四川省地市級政府投融資平臺排名一覽表
資料來源：筆者整理計算所得。
四川省地市級政府投融資平臺排名情況見上表，共有83家企業。從公司主體評級來看，AAA級有11家，AA+級有8家，AA級有56家。AA-有5家，無主體評級有3家。AA級佔比67.47%，佔比較高。
鑑於地市級榜單入選企業較多，下面僅針對榜單前三位企業展開分析。
成都經開產業投資集團有限公司由成都經濟技術開發區管委會控股，主要從事成都經濟技術開發區基礎設施建設。公司承擔成都經濟技術開發區城市配套基礎設施和重大功能性項目的開發、建設和經營管理，對成都經濟技術開發區範圍內土地進行一級整理和統一開發，並負責城鄉統籌新農村建設、公用事業運營、經政府授權的城市特許經營業務、經政府批準的對外投資等。公司在成都經濟技術開發區建設中具有不可替代的區域專營地位。截至2020年9月末，公司總資產為1，184.61億元，淨資產為377.68億元，資產負債率為68.12%。2020年1-9月，公司營業收入為10.84億元，淨利潤為-0.94億元。
廣元市投資控股（集團）有限公司是廣元市規模最大的國有資產管理、投資、運營企業，承擔著市屬國有資產投資、經營、保值和增值的重任，在業務上具有較大的壟斷優勢。公司的業務收入主要來源於道路工程建設、自來水經營、安居房銷售、建材銷售、鋁業銷售等業務板塊。作為廣元市最重要的基礎設施和保障房項目建設主體，公司在道路工程建設、安居房銷售等業務上具有較強區域專營性；發行人的自來水業務亦處於區域壟斷地位。截至2020年9月末，公司總資產為381.62億元，淨資產為115.27億元，資產負債率為69.79%。2020年1-9月，公司營業收入為12.04億元，淨利潤為0.02億元。
成都環境投資集團有限公司發行人作為一家70年始終專注水務環保的成都市屬國有大型環保企業，已發展為集上下水一體化經營的大型水務企業，具有持續經營能力，產業鏈較為完整，業務規模逐年穩步增長，公司主業自來水供應和汙水處理業務在成都市中心城區具有區域壟斷地位。截至2020年9月末，公司總資產為579.93億元，淨資產為188.48億元，資產負債率為67.50%。2020年1-9月，公司營業收入為56.10億元，淨利潤為11.93億元。
三、四川省區縣級政府投融資平臺排名情況
四川省區縣級政府投融資平臺排名一覽表
數據來源：筆者計算整理獲得。
四川省區縣級政府投融資平臺排名情況見上表，共有74家企業。從公司主體評級來看，AA+級有11家，AA級有42家，AA-有11家，A+有1家，A-有1家，無評級有8家。
成都空港興城建設管理有限公司主要從事成都市雙流區水務基礎設施項目建設業務，同時還代管政府汙水處理設施，提供汙水處理服務，在成都市雙流區具有顯著優勢。截至2020年6月末，公司總資產為192.64億元，淨資產為94.11億元，資產負債率為51.15%。2020年1-6月，公司營業收入為7.94億元，淨利潤為1.45億元。
成都市郫都區國有資產投資經營公司發行人作為郫都區成立最早、實力最強的國有公司，業務範圍包括糧油購銷與儲備業務、自有物業租賃業務、經濟適用房出售業務，城市基礎設施建設以及保障房建設業務。其收入主要來源於：租金收入、糧食銷售收入和工程項目收入。截至2020年9月末，公司總資產為433.06億元，淨資產為171.86億元，資產負債率為60.31%。2020年1-9月，公司營業收入為6.92億元，淨利潤為0.79億元。
成都空港興城投資集團有限公司發行人作為成都市雙流區重要的基礎設施建設主體，主要承擔政府委託的基礎設施代建業務。截至2020年9月末，公司總資產為938.22億元，淨資產為539.94億元，資產負債率為42.45%。2020年1-9月，公司營業收入為27.43億元，淨利潤為5.80億元。
第二部分四川省地方政府投融資平臺轉型建議
一、四川省地方政府投融資平臺轉型面臨的政策形勢
2008年以來，為應對金融危機，我國實施了積極的財政政策和寬鬆的貨幣政策，啟動了4萬億元的投資計劃，為解決中央項目的地方配套資金缺口等問題，各級地方政府紛紛建立融資平臺，通過這些融資平臺從銀行獲得大量貸款用於基礎設施建設，這為拉動地方經濟回升、加快城市化建設進程發揮了重要作用。但也使得地方債務急劇膨脹，不僅加大了地方政府的償債負擔，也對我國整個金融體系的穩定性形成了潛在的壓力。
四川省地方政府的發債規模在全國32個省、直轄市中排名5位，2020年度新增融資規模2，638.99億元。四川省地方政府融資平臺的存在，較大程度上推動了本省的城市化進程，完善了基礎設施建設，促進了公共事業的發展，尤其在經濟危機時期，刺激我國經濟的發展，減少危機對我國經濟造成的影響，起到了積極的作用，但是這些融資平臺的出現也存在諸多的問題，面臨較多的風險，如融資平臺不規範、過度依賴土地財政收入等問題。尤其是近幾年，四川省融資平臺的債務數額急劇膨脹，期限錯配現象嚴重，造成較大的風險，威脅著本省金融穩定，若長此以往，會對整個四川省的經濟發展產生不利影響。在此背景下，地方政府融資進入全新時期，由於新《預算法》、《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）、《關於實行的函》、《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別方法》（財預[2014]351號）、《關於對地方政府債務實行限額管理的實施意見》等法規政策的頒佈，地方政府融資面臨全面清理、整頓、規範的局面，四川省地方政府融資平臺亟需轉型。
二、四川省地方政府投融資平臺轉型發展思路
經濟新常態的發展背景下，四川省地方投融資平臺的轉型發展對四川省經濟發展具有積極的促進作用，但是，投融資平臺在適應市場發展並轉型的過程中，仍然存在轉型方向不明確、信息化整合不到位等問題。所以，對四川省地方投融資平臺轉型發展進行研究，針對信息化整合、治理結構調整等方面展開討論，對實現投融資平臺加快市場化轉型、增強債務風險控制效果具有重大意義。
（一）準確定位，明確轉型方向
投融資平臺的轉型發展，需要結合歷史信息以及地方政府的內外環境，制定階段性的發展目標。四川省地方政府利用投融資平臺推進城市開發建設，是以城市發展需要為目標，落實地方政府佈置的任務，為投融資平臺的轉型營造良好的外部環境。投融資平臺的轉型發展，需要保證資產保值增值，明確資產運營管理目標，並完善針對投融資平臺運營的管理體系，創新經營模式，增加現金流，拓展融資渠道。對投融資平臺進行合理的市場定位，需要明確投融資平臺的主營業務，避免項目貸款挪用的情況出現。在創造良好外部環境的前提下，強化地方政府對投融資平臺的監管，對投融資平臺的資產負債率進行控制，以此加快四川省投融資平臺的發展速度。
（二）注重債務風險控制
完善四川省地方政府的債務管理體制，需要以明確四川省地方政府的監管責任為依據，強化對債務的規範化管理。此外，實現投融資平臺債務風險的集中化管理及控制，還需要結合四川省地方發展需求，制定債務風險管理辦法，完善債務處理程序，以此實現投融資平臺的規範化發展。投融資平臺的債務風險控制，需要明確投資決策機制，以集中管理、分層審批、公開監審的方式，結合投融資平臺的實際投資方向、投資金額，對投融資平臺的融資渠道、資金預算、資金使用以及項目運營等方面進行管理，以此降低投融資平臺的債務風險。充分利用內審及監察的方式，對地方政府的債務風險進行控制，對融資規模進行合理規劃，在具體實施公益性項目時，投融資平臺與地方政府之間注重風險控制，執行預算管理制度，規避可能出現的債務風險和金融風險。
（三）權責明晰，放管結合
地方政府投融資平臺的成立之初主要是由政府主導，資金、人力乃至事權都來自於政府，因此在執行項目時政府牽涉較多，平臺企業的市場功能發揮受限較大。企業想要優化升級就需要理清政企關係，建立健全現代企業制度，完善公司的法人治理機構。首先，平臺應當主動剝離為政府融資的職能，發揮其市場作用；政府也不得再以任何形式為平臺舉債提供擔保，不得以平臺的名義進行舉債。這樣一來，平臺就能夠根據市場情況與自身經營目標選擇承接相應的項目，逐步成為“收益自享，風險自擔”的市場化投融資主體。其次，平臺應當優化法人治理機構。通過在平臺內部建立合理的法人機構，形成“決策層——管理層——執行層”架構以及股東（大）會、董事會、監事會和經營管理層三位一體的法人治理結構，破除“政企不分”的現象。以這樣的思路進行轉型後，政府與平臺的職能互相分離，明確權利與責任，有利於提升平臺的管理水平。
（四）提高平臺創新力
我國地方政府投融資平臺成立之初主要依靠銀行貸款等間接融資渠道進行融資。以往政府與城投平臺關係不清、責任不明，存在政府為城投公司提供“隱性擔保”的問題。隨著中央政策與地方政府債務管理力度的不斷加強，城投公司轉型發展、市場化運營成為主流，僅依靠銀行借款融資難以滿足公司不斷擴張的業務需求，因此城投公司必須邁入資本市場，創新融資模式，拓寬融資渠道，如通過債權融資的方式，發行公司債、企業債等進行融資或進行股權融資等。融資渠道的拓寬能夠不僅保障企業生產經營的資金來源，同時降低財務風險、優化債務結構，促進企業持續發展。
三、四川省地方政府投融資平臺轉型發展建議
（一）釐清政府與平臺之間的關係，優化法人治理機構
由於地方政府投融資平臺是依託政府建立的，在執行相關項目時政府牽涉較多，不能發揮其市場功能，因此，需要理清政府與平臺之間的關係，優化平臺的法人治理機構，首先，將平臺逐漸從政府部門脫離，發揮其市場作用，政府不再以平臺的名義辦理舉債業務，平臺能夠根據市場情況與經營目標選擇項目建設，承擔自身的風險，其次，優化法人治理機構，為了保證平臺能夠穩定進行運作，必須在平臺內部建立合理的法人機構，搭建董事會、監事會以及經營管理層等機構，董事會與總經理職位的確定可以幫助平臺在目前的經營狀況下實現科學決策，而監事會則可以通過制定內控系統對平臺的資本運作進行監督，提升資金監管效率，這樣就政府與平臺互相分離，權利與責任非常明確，提升了平臺的管理水平，促進四川省地方政府投融資平臺的轉型順利完成。
（二）拓寬平臺的融資渠道，降低負債率
近年來，四川省地方政府融資平臺的負債率節節攀升，與管理層的科學決策與盲目舉債有較大的關係，因此，應該在平臺內部建立有效的內控監督機制，並且拓寬融資渠道，保證平臺資金運作。一方面，政府內部設定合理的內部控制與審計制度，對項目，資金運作等進行定期審計，判斷項目的收益率，選擇合適的項目，並且對項目的全環節的操作進行監督與控制，規避出現資金風險，負債率過高等現象；其次，需要拓寬融資渠道，創新業務模式，政府投融資平臺資金風險頻發，負債率過高的原因是採用傳統單一的融資渠道，利用舉債等形式獲得資金，這就無疑加大了資產負債比率。因此，平臺公司需要創新業務模式，根據項目的特點以及企業的財務情況，資產證券化、公司債券、企業債券等多種方式進行資金運作，提升資金週轉率，控制財務風險。
（三）加強流動性管理，規避財務風險
在政府融資平臺轉型過程中，為了規避財務風險，要與四川省地方政府建立有效的溝通機制，穩步推進平臺的順利轉型，一方面，要加強流動性管理，科學對政府投融資平臺的資金進行合理規劃，對資金進行有效歸集，統一管理，統一使用。平臺要建立資金的預算與管理制度，審批、預算、觀看等環節要公開透明，嚴格進行預算管理，建立投資的決策機制，對投資方向、投資數額都有明確的規定，加強投資的科學合理。
（四）尋求新的業務發展，實現多元化發展
城投公司的業務不能僅僅以傳統的基礎設施建設為主，應當在合理保存平臺作為市場與政府有效聯結點的基礎上，推動城投公司市場化進程，促進業務多元化發展。一方面，可以促進城投平臺擴充利潤增長點，增強自身化解存量債務能力和造血能力，實現平臺與城市共同發展。另一方面，有利於促進平臺公司項目分類監管和運營機制的完善，將公益性項目、準經營性項目和經營性項目加以區分，既有利於風險管控，也有利於項目配套資金和參與主體的落實。
除此之外，城投公司還應當把準時代發展脈搏，契合國家產業政策和區域發展政策，在此基礎上，優化平臺戰略定位，將平臺命運與區域經濟發展命運緊密聯結。城投公司作為地方政府進行區域經濟建設的重要力量，其本身在履行公司的基本職責之外，還承擔著一定的宏觀社會責任。因此，城投公司的發展離不開區域經濟的穩定發展，二者之間相互依託，互利共贏。城投公司只有明確自身戰略定位，堅定履行國家及地方發展政策，方可實現平臺順利轉型升級，推動平臺及區域經濟健康發展。
（CIS）
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