金融混業還是分業經營是方向？

文|周瓊看懂經濟專家作家

2020年12月20日，中國財政部原部長樓繼偉在中國財富管理50人論壇2020年會上發言中提出“混業經營不是方向，要向分業轉型”，他認為“ 與分業經營相比，直觀上看，混業經營有利於節約經營成本，但也容易蘊藏和傳遞風險，導致金融風險問題愈演愈烈，對國民經濟帶來較大系統性風險。同時混業經營要真正控制住風險傳染，要求金融監管從分業監管轉為精細的網格化管控，它們的說法多了，什麼功能性的等等，反正是精細的網格化管控。進行更為嚴格的合規監管，不僅難度較大，甚至需要深入到金融業經營的內部，大幅度增加金融機構的合規成本，綜合考慮混業經營規範運營後，從金融機構微觀角度看並不一定節約經營成本；從治理亂象和採取的措施看，是在削弱混業，要進一步向分業轉型；從國民經濟整體來看，金融業分業經營能夠更好地服務實體經濟的發展。”

金融業應該混業還是分業經營，一直是金融監管的重大問題。在美國，混業是不是帶來更大的風險，是不是大蕭條和2008年金融危機的原因，有不同的觀點。美國1933年《格拉斯—斯蒂格爾法案》之前是混業，之後是分業，直到1999年《金融服務現代化法案》又變成混業。2008年金融危機之後，美國通過沃爾克法則，對混業經營有所限制，但也沒有完全退回到分業經營，同時對監管體系進行完善以適應混業經營帶來的挑戰。

大蕭條導致的《格拉斯—斯蒂格爾法案》

1929年，胡佛總統就提出把商業銀行和投資銀行分開的想法，1930年出現在卡特∙格拉斯參議員提出的銀行法案裡，並在1932年成為民主黨政綱的一部分。1933年6月羅斯福簽署了《格拉斯—斯蒂格爾法案》（以下簡稱1933年銀行法案）。其大背景是“公眾要求有人為1929年發生的事道歉”，負責參議院對華爾街的調查的佩科拉又給了銀行致命的一擊。佩科拉揭露了銀行大量的醜聞，比如，國民城市銀行已有對拉丁美洲國家問題的內部報告，但其推銷員還將大量風險很大的拉丁美洲債券推銷給大眾。銀行利用它同時開展多項業務的信息優勢損害了中小投資者的利益。而且，1933年銀行法案還創立了存款保險制度，沒有人會同意為銀行經營證券的分支機構提供保險。1933年銀行法案既是對銀行業的懲罰，打破華爾街集中的權力，也是試圖通過分離證券業務來確保商業銀行不受風險。（注1）

對大蕭條的原因有很多研究，多數研究者並不認為金融混業是大蕭條的原因。比如美聯儲前主席本·伯南克，總結了“大蕭條”的原因包括“一戰”的影響，國際金融金本位制的問題，20年代的過度繁榮，20年代晚期著名的股市泡沫等，而美國和各國又犯了很多政策性錯誤，是大蕭條產生或深化的關鍵性要素。“特別是美聯儲，在應對首次挑戰時，沒能履行好其兩方面的職能。它沒能積極運用貨幣政策來防止通貨緊張和經濟衰退，因此沒有履行好維持經濟穩定的職能。同樣，它也沒有很好地行使最後貸款人職能，導致許多銀行倒閉並引發信貸及貨幣供給的萎縮。”這些教訓也很大程度上影響了伯南克為應對2008年金融危機所採取的措施。（注2）

《格拉斯—斯蒂格爾法案》後銀行安全了嗎？

1982年，大陸伊利諾銀行的倒閉對商業銀行的狀況提出了警告。隨著銀行失去了核心的公司貸款業務並試圖保持利潤，它們遇到了一大堆不斷增加的災難——運輸業、房地產投資信託業務、能源貸款、農業貸款和拉丁美洲貸款等等。在1983年，國際債券發行的規模首次超過了全球銀行貸款。外國銀行的競爭也縮小了貸款利差。“格拉斯—斯蒂格爾法案曾試圖通過分離證券業務來確保商業銀行不受風險。這樣反而把商業銀行束縛在日薄西山的業務中去，剝奪了本來可使它們保持明智和健康的利潤。1984年，商業銀行倒閉達到了大蕭條之後的最高峰。在80年代期間，商業銀行長期處於不穩定之中，而證券公司則得到了創記錄的利潤。這對格拉斯-斯蒂格爾來說正好是事與願違。”拉丁美洲的債務危機表明某些貸款業務的風險可能遠遠高於投行業務、交易業務風險。

7、80年代，美國的“兼併熱因商業銀行的大量資金而火上加油，這些銀行批發貸款的前景日益黯淡，使它們對為兼併融資大感興趣。因此，華爾街的兩方面——商業銀行業務和投資銀行業務——都發現兼併工作是大救星，把它們從貸款和承銷這些核心業務的根本性危機中拯救出來。裡根時代華爾街的狂歡將掩蓋根本的脆弱，傳統業務傳統銀行不可能扭轉的衰退和沉淪。”（注3）

《金融服務現代化法案》的通過

1999年美國《金融服務現代化法案》的通過，背後是美國金融界為了廢止1933年銀行法案，一共花費了3億美元、歷經12次嘗試進行遊說（注4）。花旗銀行因為併購旅行者集團，先斬後奏，更是不遺餘力地參與遊說。當時贊同此法案的財政部長魯賓，從財政部離職一個月後就成為花旗銀行聯合總裁，這一職位第一年就給他帶了1500萬美元和150萬股票的收益（注5）。

但銀行在遊說中也不總能取得勝利，這次的勝利，還是多年經濟繁榮、金融運行相對平穩，而且為和歐洲的全能銀行競爭、去監管成為主流思潮的結果。

2008年金融危機是廢除分業限制導致的嗎？

美國有人認為正是1999年廢止1933年銀行法案導致2008年的金融危機，金融危機後有人呼籲恢復這一法案。

伯南克在《行動的勇氣》中分析道：“即便該法案沒有被廢除，那些在這次危機中具有標誌性的大公司依然難逃困局。一方面，美聯銀行和華盛頓互惠銀行等商業銀行之所以陷入困局，其原因與之前幾十年、上百年內銀行陷入困局的原因別無二致，都是由不良貸款導致的。另一方面，貝爾斯登和雷曼兄弟都是歷史悠久的華爾街投行，其涉足的商業銀行業務可以說是微乎其微。即便《格拉斯—斯蒂格爾法案》之前一直生效，這幾家金融機構的業務模式依然不會發生實質性的改變。”而且，“在危機期間，該法案以及類似的規定基本上發揮不了什麼積極作用，事實上反而會妨礙摩根大通收購貝爾斯登，以及妨礙美國銀行收購美林。這兩家陷入危險的投行都是因此而恢復了穩定。”

伯南克不認為混業經營是問題，而認為美國的分業監管才是問題。他指出，“由於我一直致力於研究貨幣和金融史，因此，對於2007-2009年那場危機，很容易將其類比成19世紀與20世紀初的古典金融恐慌，但當前這場危機發生的時候，全球金融體系顯然已經變得更加複雜化和一體化了,而我們的監管體系卻還沒跟上這些變化，這就導致我們很難從歷史中找到可以類比的案例，而且很難從歷史中找到可以直接拿來借鑑的應對舉措。但如果將這場危機放到歷史視角下去理解，卻是很有意義的。”

美國“這種碎片化的金融監管格侷限制了聯邦監管機構的監管能力，往往使其監管範圍縮小到了那些能夠影響到整個金融體系的事件上。比如，2005年，在美國的次級抵押貸款中，只有20%是由聯邦監管機構監管下的銀行和儲蓄機構放出去的，30%是由聯邦監管對象旗下的非銀行類子公司放出去的，其餘50%是由各州特許設立的、幾乎遊離於監管之外的抵押貸款公司放出去的。少數幾個州在監管非銀行類抵押貸款方面做得很好，其中經常被提到的有馬薩諸塞州和北卡羅來納州。由於缺少資源和政治支持，大多數州在這方面做得都不好。”蓋特納在《壓力測試》中寫得更尖銳：“美國的分業監管體系，充斥著各種漏洞和各種勢力的角逐，充滿著若隱若現的勾心鬥角，然而卻沒人會為整個系統的穩定性負責。”

批判金融業的拉娜·弗洛哈爾在《製造者與索取者》中提出了一些改進政策的建議，但並不包括恢復分業經營。她認為，“那些認為恢復《格拉斯—斯蒂格爾法案》不足以充當預防金融危機的銀色子彈的批評家是正確的。獨立的商業銀行中肯定還會出現壞事（記得儲貸危機嗎？）。在放貸和交易之間重新劃清界限會付出代價，也會帶來益處。”（注5）

金融危機後出臺《多德—弗蘭克法案》中，除了沃爾克法則對自營交易的限制與隔離是在一定程度上限制混業，美國在危機後並沒有真的去恢復分業經營。《多德—弗蘭克法案》沒有完全改變分業監管的狀況，但有諸多的監管改進措施，包括設立了金融穩定監管委員會來加強監管協調，並擴大了美聯儲的職責。2018年5月24日，特朗普簽署S.2155號議案《促進經濟增長、放鬆監管要求、保護消費者權益法案》，對《多德—弗蘭克法案》進行了修訂，重點是減輕中小型銀行的監管壓力，允許小銀行豁免沃爾克法則。

對監管思路的思考

曾任印度央行行長的學者拉古拉邁·拉詹在《斷層線》中認為以限制選擇的方式進行監管的政策不能長久，批評了通過限制銀行從事某種業務來降低風險的辦法，認為銀行在每種業務中都可能選擇風險高的（例如在信貸業務中向高風險客戶貸款，正如上面的拉丁美洲貸款或是次級貸款），關注點不應該是禁止某一特定的業務，而應該是如何降低銀行的風險動機。

拉詹指出：“文明民主社會的整體趨勢是不斷為所有人擴張選擇的權力而不是限制選擇，更不用說僅僅對特定的人群進行限制。從一個可行的立場來看，限制選擇的監管可能在危機後的一段時間內流行，但是當對於危機的記憶消退之後，這種方式將不可避免地被削弱。”“儘管享受更高的工作穩定性，監管人員的薪酬比私人部門的執行官低得多。除了那些真正被公共服務這項事業所激勵的人以外，監管人員一般要麼不那麼聰明要麼是極端風險規避者，這兩種者對於私人部門的風險規範都沒有什麼幫助。然而，監管者擁有兩種力量能夠幫助他們對私人部門風險進行有效監控：首先，他們有不同於私人部門的動機：他們更注意小概率事件所帶來的風險；其次，他們能夠從整個金融產業的各個公司蒐集數據從而能夠很好地看清風險積聚領域。因為尾部風險最要命的地方在於整個系統暴露其中，所以信息完全的監管者能夠監控整個金融部門的風險暴露程度，並警告那些超過行業平均風險水平的公司停止類似交易。關鍵在於，監管者要找到的平衡——既不要過於頻繁地以自己的判斷代替公司的判斷，也不要太過自由放任忽視系統風險的積聚。”“自營交易是另一項被譴責的行為，即銀行利用部分包括政府擔保儲蓄在內的資產負債表建立投機交易倉位。批評者想要禁止這項活動的原因在我看來是錯的，但是，限制這項活動確實是應該的，只不過我認為的原因有所不同。批評者認為自營交易有風險。但很難將這看成此次危機的原因：銀行並不是因為交易倉位帶來的鉅額損失陷入麻煩的。銀行的問題來自於其持有的抵押資產證券，而不是因為交易它們。地區性銀行成批破產的原因是沒有人說過要禁止的對商業住宅的貸款。只是因為一些交易看起來比另一些更具風險性，認為讓銀行遠離這些交易就完事大吉了，這樣的想法是錯誤的。如果銀行想要涉足風險交易，它們只需要在任何允許它們涉足的交易裡選擇風險更高的。比方說，只要他們能夠借入資金，他們就能夠自由地向負債很高的企業繼續提供不安全的、長期的、‘低門檻’貸款。關注點不應該是禁止某一特定的行為，而應該是限制他們的風險動機以及他們跟隨其他銀行進行風險投機的羊群行為。”

小結

目前，發達國家基本都屬於金融混業經營。雖然2008年金融危機後，美國的沃爾克法則、英國的柵欄原則（ring-fencing，要求2019年開始，英國大型銀行將零售銀行業務和其他業務隔離）等監管規則在一定程度上限制了混業經營，但也沒有完全恢復分業經營。王兆星（2013）認為發達國家這種結構性改革是一種金融分業混業的中間路線（注6）。實際上仍屬於在金融集團的混業下加強風險隔離。

2019年全球前十大投行中，摩根大通、花旗集團、美國銀行、巴克萊銀行均為綜合性銀行。2019年，在摩根大通的四大業務板塊收入佔比中，消費者與社區銀行佔47%、商業銀行佔8%、企業與投資銀行佔32%、資產與財富管理佔12%，後兩個板塊都與資本市場有密切關係。中國的商業銀行要想進一步提升競爭力，深刻理解金融市場運作，特別是站在全球的金融制高點，更好地服務於投融資兩端的公司和個人客戶，和維護中國金融安全，都必須深度參與和服務資本市場。

中國實際上已部分實現了混業經營。在這一過程中既有金融服務能力的提升，也存在著亂象。2020年9月，中國人民銀行有關負責人就《金融控股公司監督管理試行辦法》答記者問時指出，“一些大型金融機構開展跨業投資，形成了金融集團；還有部分非金融企業投資控股了多家多類金融機構，成為事實上的金融控股公司。”“一些實力較強、經營規範的機構通過這種模式，優化了資源配置，降低了成本，豐富和完善了金融服務，有利於滿足各類企業和消費者的需求，提升金融服務實體經濟的能力。但在實踐中，也有少部分企業盲目向金融業擴張，隔離機制缺失，風險不斷累積。”2019年7月，中國人民銀行有關部門負責人就《金融控股公司監督管理試行辦法（徵求意見稿）》答記者問時也曾具體解釋風險的突出表現是“風險隔離機制缺失，金融業風險和實業風險交叉傳遞；部分企業控制關係或受益關係複雜，風險隱蔽性強；缺少整體資本約束，部分集團整體缺乏能夠抵禦風險的真實資本；部分企業不當幹預金融機構經營，利用關聯交易隱蔽輸送利益，損害金融機構和投資者的權益。”

2020年9月，國務院發佈《關於實施金融控股公司準入管理的決定》，中國人民銀行發佈《金融控股公司監督管理試行辦法》，明確了對金融控股公司的監管要求。這是規範混業經營，而不是“進一步向分業轉型”。

金融混業經營是現代經濟複雜化、經濟金融化，客戶對綜合金融服務的需求和金融機構自身發揮範圍經濟優勢、盈利動機下產生的難以逆轉的趨勢。混業經營的各國大概都不可能退回到完全分業經營的時代了，只是對混業經營有一定限制和加強監管。關鍵是要提高監管水平、完善監管體系來適應混業經營的趨勢，防範混業經營產生的風險。

注：

注1、3：《摩根財團——美國一代銀行王朝和現代金融業的崛起（1838～1990）》，羅恩·徹諾著，金立群校譯，江蘇文藝出版社2014年版。

注2：《金融的本質》，本·伯南克著，巴曙鬆、陳劍譯，中信出版社2014年版。